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人們往往用美國(guó)的國(guó)際移民管理與中國(guó)戶籍制度基礎(chǔ)上的國(guó)內(nèi)移民管理作比較，這兩種制度確實(shí)有很多類似的地方。美國(guó)的移民和發(fā)展經(jīng)驗(yàn)及管理制度規(guī)定，可以為推動(dòng)中國(guó)戶籍改革提供一些有用的參考。

在有關(guān)移民作用的爭(zhēng)論中，一個(gè)關(guān)鍵的論題是，移民究竟是國(guó)家或城市發(fā)展的“資產(chǎn)”還是“負(fù)擔(dān)”。在美國(guó)，兩派各有論據(jù)，但從近幾十年的經(jīng)驗(yàn)看，美國(guó)對(duì)外國(guó)移民總體上是持開放的態(tài)度，是大國(guó)中吸收移民最多的國(guó)家，近三十年每年平均吸收移民一百萬(wàn)人左右。

我們也看到，移民也是地方發(fā)展的動(dòng)力來(lái)源。在美國(guó)的西雅圖，20世紀(jì)中期以后出現(xiàn)以日本人為主的亞洲移民國(guó)際社區(qū)，在1980年代隨著大量中國(guó)、東南亞地區(qū)的家庭親屬移民的進(jìn)入，形成了日益更新的“中國(guó)城”社區(qū)。而在本世紀(jì)以來(lái)，較多技術(shù)移民、投資移民的中產(chǎn)階級(jí)移民進(jìn)入，更直接出現(xiàn)了一些亞洲人口比重較高的郊區(qū)社區(qū)。移民改變了地區(qū)商業(yè)、餐飲和服務(wù)業(yè)發(fā)展，帶動(dòng)地產(chǎn)增值，改變城市形態(tài)，使得移民成為推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)和城市更新的積極力量。

作為一個(gè)移民國(guó)家，以及推行“民族熔爐”的移民政策，美國(guó)移民發(fā)展的重要經(jīng)驗(yàn)在于充分重視和發(fā)揮移民對(duì)國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的積極動(dòng)力。大多數(shù)的美國(guó)地方政府對(duì)人口增加是持正面的態(tài)度。人口多了，地方稅收收入得到增長(zhǎng)，在國(guó)會(huì)的議席增加，政治的發(fā)言權(quán)也得到提高。在中國(guó)，盡管多數(shù)人都承認(rèn)國(guó)內(nèi)移民對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)，但地方政府(與市民)一般對(duì)外來(lái)人口持排斥的態(tài)度，這是值得我們反思的。

以市場(chǎng)需求定人才標(biāo)準(zhǔn)

美國(guó)國(guó)際移民“落戶”的制度分為綠卡與入籍兩個(gè)部分(步驟)。綠卡是移民第一步進(jìn)入美國(guó)、可以合法長(zhǎng)期居留的證件。這在一定程度上和中國(guó)一些城市在本世紀(jì)初期實(shí)行的“藍(lán)印戶籍”、“人才居住證”，以及和一些城市實(shí)行的“長(zhǎng)期居住證”類似。美國(guó)綠卡是一種選擇性的人口準(zhǔn)入制度，可以獲得綠卡的路徑甚多，最主要的路徑是家庭親屬移民及基于就業(yè)的勞動(dòng)力移民。勞動(dòng)力移民(包括專業(yè)技術(shù)人士、投資者)的接納，主要是發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，一般是由企業(yè)和用工單位為雇用外國(guó)勞動(dòng)力移民申請(qǐng)綠卡，而企業(yè)需要證明在本國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)上在同等條件下雇用不到國(guó)內(nèi)相應(yīng)的就業(yè)申請(qǐng)者，而需要招聘外籍人士，這樣就有必要為招聘的外籍勞動(dòng)力申請(qǐng)綠卡，使移民可以在美國(guó)務(wù)工、長(zhǎng)期居留。這種基于市場(chǎng)需求的長(zhǎng)期居留(綠卡)準(zhǔn)入制度的好處在于，避免了移民對(duì)本地勞動(dòng)力市場(chǎng)的沖擊，確保了移民是本國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)短缺的補(bǔ)充，以及能夠確保移民對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)作用。更多地依靠企業(yè)而非政府確定“準(zhǔn)入條件”的積分和標(biāo)準(zhǔn)，也能夠由“市場(chǎng)之手”來(lái)進(jìn)行更靈敏的調(diào)節(jié)。因?yàn)槠髽I(yè)和市場(chǎng)往往比政府更加清楚地了解市場(chǎng)所需要的勞動(dòng)力。

反觀我們?cè)趹艏疁?zhǔn)入的改革中，無(wú)論是“條件戶籍”，還是更加精致的“積分入戶”，都仍然是一種強(qiáng)烈的政府制定標(biāo)準(zhǔn)、由上而下的做法，或者由政府和專家來(lái)確定“積分”。但是怎樣的移民是城市所需要的，往往卻不是政府和專家所能判斷的。例如我們往往將具有大專以上教育程度的勞動(dòng)力作為“人才”標(biāo)準(zhǔn)，但是具有高等教育程度的未必是“人才”，而沒有受過高等教育的也有不少人才，例如比爾·蓋茨和喬布斯都沒有所謂的高等教育的學(xué)歷(他們都沒有大學(xué)畢業(yè)文憑)，單純“以文憑取人”，可能丟失了一些城市所需的真正的、甚至是非常珍貴的人才。更重要的是，城市的勞動(dòng)力需求不僅需要受過高教育程度的勞動(dòng)者，也需要各種專業(yè)服務(wù)的人員，例如餐廳的服務(wù)人員、快遞、家政和護(hù)理服務(wù)人員。城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈條各個(gè)環(huán)節(jié)和關(guān)聯(lián)服務(wù)的各種就業(yè)需求同時(shí)增長(zhǎng)，城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展并不會(huì)只增加對(duì)高級(jí)技術(shù)人才的需求，并將同時(shí)帶來(lái)相關(guān)聯(lián)的各種生產(chǎn)和社會(huì)服務(wù)就業(yè)的增長(zhǎng)。

因此在城市的戶籍改革中，更加重視企業(yè)、用人單位和市場(chǎng)的判斷，重視市場(chǎng)內(nèi)生的引導(dǎo)，從而避免戶籍條件、積分體制所具有的僵化限制，使得戶籍改革能夠和市場(chǎng)需求真正結(jié)合起來(lái)。重視企業(yè)用工選擇來(lái)推動(dòng)戶籍制度改革，使企業(yè)和市場(chǎng)在移民政策中發(fā)揮更大作用，其所具有另外的作用在于，企業(yè)也能夠通過申請(qǐng)戶籍和勞動(dòng)者簽訂長(zhǎng)期服務(wù)合同，從而保證企業(yè)利益。當(dāng)前國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力市場(chǎng)的流動(dòng)人口就業(yè)不穩(wěn)定性，限制了企業(yè)對(duì)勞動(dòng)者的人力資本投資并制約了企業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)。如果企業(yè)能夠在對(duì)所需要的勞動(dòng)力穩(wěn)定用工和幫助勞動(dòng)者得到城市戶籍上有機(jī)掛起鉤來(lái)，就會(huì)使得市場(chǎng)機(jī)制在戶籍改革中發(fā)揮更重要的作用，并改變單純政府戶籍改革的無(wú)的放矢和缺乏動(dòng)力。

家庭是移民政策的

重要考量因素

美國(guó)的移民吸收了大量的投資和技術(shù)移民，其所具有的精英人才的移民政策對(duì)于美國(guó)保持經(jīng)濟(jì)技術(shù)優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力發(fā)揮了積極的作用。此外美國(guó)的綠卡移民制度也非常重視投親和家屬可以到美國(guó)長(zhǎng)期居留。近十年來(lái)，親屬移民每年占用綠卡配額都占60% 以上(上圖)。美國(guó)公民或綠卡的持有者的配偶、子女都可以隨時(shí)移民，基本上沒有什么限制。技術(shù)移民的配偶、子女也都可以同時(shí)一起移民，到美國(guó)長(zhǎng)期居留。甚至在美短期學(xué)習(xí)的學(xué)生、訪問學(xué)者的配偶、孩子也一般能夠獲得家庭陪伴的來(lái)美短期居留的許可，即美國(guó)的F2，J2簽證 (適齡的“訪問兒童”還可以到公立學(xué)校就讀)。

移民政策中家庭團(tuán)聚是一個(gè)重要的考慮，這不僅是出于人道主義，而實(shí)際上是強(qiáng)調(diào)了在移民政策中需要特別維護(hù)家庭的完整性，體現(xiàn)了家庭在個(gè)人生活、社會(huì)中的重要性。移民客觀具有對(duì)家庭生活的需求，而家庭也有助于維持移民生活的穩(wěn)定性、增進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和安全。同時(shí)，因?yàn)橄�費(fèi)主要是基于家庭的，移民的住房、教育、娛樂、汽車等消費(fèi)都會(huì)在家庭發(fā)展的基礎(chǔ)上得到促進(jìn)，因此家庭發(fā)展能夠推動(dòng)移民的消費(fèi)需求的增長(zhǎng)。

反觀中國(guó)的戶籍制度和國(guó)內(nèi)遷移的管理，家庭在移民政策中被弱化甚至被排斥了。雖然在1998年的國(guó)家戶籍改革中已經(jīng)強(qiáng)調(diào)實(shí)行子女能夠隨母和隨父落戶，但是在一些特大城市即使到現(xiàn)在，還仍然按照地方性戶籍管理規(guī)定而沒有執(zhí)行上述規(guī)定。對(duì)于婚姻遷移的人口的戶籍準(zhǔn)入條件非常苛刻，以至于不少和本地人口結(jié)婚的“外來(lái)媳婦”實(shí)際上難以得到戶籍，以致沒有城市居民的平等權(quán)利。城市對(duì)于非戶籍移民的配偶和子女實(shí)際上也是不歡迎的，或者是不鼓勵(lì)的。我國(guó)在人口遷移流動(dòng)的過程中出現(xiàn)了5000萬(wàn)留守婦女、6000萬(wàn)留守兒童和5000萬(wàn)留守老人的情況。這些情況雖然按照遷移行為的新經(jīng)濟(jì)學(xué)來(lái)看，是移民家庭的“理性和自愿”選擇，但實(shí)際反映出“家庭不友好”的戶籍制度和歧視性的教育制度等間接所造成的。在戶籍制度改革中應(yīng)該重視婚姻遷移和家庭遷移的準(zhǔn)入，解決在大遷移與流動(dòng)過程中出現(xiàn)的嚴(yán)峻的家庭分離問題，保護(hù)遷移者家庭的完整和生活福利(包括兒童、配偶與老年的父母)，應(yīng)該是我國(guó)未來(lái)戶籍改革的重要著力方向。

正確認(rèn)識(shí)福利和移民的關(guān)系

美國(guó)國(guó)際移民政策對(duì)中國(guó)戶籍制度改革的第三個(gè)借鑒在于，需要正確認(rèn)識(shí)福利政策和移民政策的關(guān)系。目前在中國(guó)以勞動(dòng)就業(yè)為基礎(chǔ)的人口遷移來(lái)說(shuō)，大多數(shù)民工到城里來(lái)，主要是打工，福利并不是流動(dòng)的直接原因。但福利實(shí)際上是勞動(dòng)力人口生活的配套，國(guó)家公共部門有責(zé)任為遷移、流動(dòng)人口提供福利安排和福利制度，而不應(yīng)通過福利制度的限制來(lái)控制人口遷移。美國(guó)的地方政府對(duì)于在本地區(qū)居住人口的教育、健康福利和各種公共服務(wù)是按照屬地居民提供的，而不是按照居住人口的身份。任何合法長(zhǎng)期居留的人口都享受公共服務(wù)的平等權(quán)利，甚至有些福利還延伸到“無(wú)證”的非法移民。在有些州(例如華盛頓州)，無(wú)證的移民兒童都可以就讀公立的學(xué)校，不光是小學(xué)中學(xué)、甚至是大學(xué)。

在這個(gè)意義上，對(duì)移民的公共服務(wù)供給應(yīng)是按居住地均等化提供的，而不應(yīng)按照移民身份提供。在我國(guó)當(dāng)前的戶籍制度和福利體制安排中，不僅很多福利安排和公共服務(wù)是基于戶籍身份的，甚至在一些城市的地方政府還將福利控制作為了控制人口的工具。例如政府往往對(duì)居住在所在區(qū)域的非戶籍人口的教育、健康、救濟(jì)、住房等具有排斥，并以此來(lái)幫助實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格控制人口規(guī)模的目標(biāo)。從根本意義上，這些社會(huì)福利和公共服務(wù)是居住在所在地區(qū)人口的平等社會(huì)權(quán)利，地方政府公共部門和社會(huì)部門有責(zé)任提供均等化的社會(huì)支持。在中國(guó)一些城市，外來(lái)人口子女教育的公平性問題(特別是他們不能就讀公立高中和異地高考)是一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問題。對(duì)于移民的基本公共服務(wù)均等化的問題，改革仍然相對(duì)滯后，需要大力推進(jìn)，才能夠?yàn)榇蟪鞘泻吞卮蟪鞘械膽艏�改革�?chuàng)造條件。

從推進(jìn)戶籍改革的策略和技術(shù)層面來(lái)看，美國(guó)確實(shí)有不少經(jīng)驗(yàn)可以借鑒：加強(qiáng)企業(yè)和市場(chǎng)在戶籍準(zhǔn)入中的作用，放寬和推動(dòng)對(duì)婚姻遷移和對(duì)家庭遷移的支持，以及對(duì)遷移人口提供以居住地為基礎(chǔ)的均等化社會(huì)福利和公共服務(wù)。但是在進(jìn)行這樣的比較研究過程中，我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到美國(guó)的國(guó)際移民和中國(guó)的國(guó)內(nèi)移民是完全不同性質(zhì)的移民。雖然中國(guó)仍然存在地方財(cái)政的保護(hù)主義和城鄉(xiāng)之間與地區(qū)之間的福利壁壘和遷移壁壘，戶籍制度對(duì)移民的控制性不會(huì)很快消除。但是，過分強(qiáng)調(diào)國(guó)際移民政策對(duì)戶籍制度改革的借鑒作用，可能會(huì)扭曲和錯(cuò)置了中國(guó)戶籍改革的目標(biāo)理想。實(shí)際上作為一個(gè)統(tǒng)一的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大國(guó)的國(guó)內(nèi)移民，我們更需要的是要更多借鑒美國(guó)國(guó)內(nèi)人口自由遷移的狀況和管理方式，從而思考戶籍制度改革的目標(biāo)模式和改革路徑。

美國(guó)的國(guó)內(nèi)遷移沒有任何制度限制。國(guó)內(nèi)遷移是建立在單一的國(guó)家認(rèn)同和國(guó)家公民權(quán)利基礎(chǔ)上的自由遷移，自由遷移本身是重要的國(guó)家公民權(quán)利。一些關(guān)于地方政府財(cái)稅和公共服務(wù)政策配置的分析框架，也都是以人口自由遷移流動(dòng)為分析基礎(chǔ)的。在這個(gè)意義上來(lái)看，對(duì)國(guó)內(nèi)遷移提供類似綠卡制度、長(zhǎng)期和永久居留準(zhǔn)入條件本身是不合理的。中國(guó)戶籍制度改革的目標(biāo)模式是需要實(shí)現(xiàn)人口自由遷移基礎(chǔ)上的居住地登記安排制度。社會(huì)福利和公共服務(wù)是基于居住地的均等福利和平等社會(huì)權(quán)利，而不是基于社會(huì)身份的差別福利。在美國(guó)，人口自由遷移是具有公民權(quán)利平等性的法律要求和具有憲法規(guī)定的保障，中央(聯(lián)邦)政府要在國(guó)內(nèi)捍衛(wèi)公民的平等權(quán)利、自由遷移。這樣的遷移自由的國(guó)內(nèi)遷移制度安排，才真正構(gòu)成中國(guó)戶籍制度改革的未來(lái)方向。我國(guó)的戶籍改革應(yīng)逐步放松國(guó)內(nèi)遷移的戶籍管制，逐步提供平等化的居住地社會(huì)福利，并在此基礎(chǔ)上建立一個(gè)城鄉(xiāng)一體的、區(qū)域整體性的國(guó)家遷移管理和公共服務(wù)制度。從而形成基于市場(chǎng)的人口空間調(diào)整，建立一個(gè)強(qiáng)大的統(tǒng)一國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力市場(chǎng)，并實(shí)現(xiàn)以居住地平等化的公民社會(huì)福利和公共服務(wù)作為配套安排的人口和社會(huì)管理體制。在從當(dāng)前城鄉(xiāng)二元和地區(qū)分割的戶籍管理體制向這個(gè)自由遷移的國(guó)家發(fā)展過渡的過程中，我們可以借鑒部分美國(guó)國(guó)際遷移管理的經(jīng)驗(yàn)來(lái)推動(dòng)我國(guó)的戶籍改革，但更應(yīng)以美國(guó)的國(guó)內(nèi)自由遷移制度定位我國(guó)戶籍制度根本改革的目標(biāo)方向。

可見，美國(guó)的移民管理和制度安排對(duì)于推動(dòng)我國(guó)未來(lái)戶籍制度改革具有良好的啟示。但是簡(jiǎn)單將國(guó)際移民管理套用于中國(guó)的國(guó)內(nèi)遷移管理，其實(shí)忽視了國(guó)內(nèi)遷移流動(dòng)是一個(gè)統(tǒng)一國(guó)家和統(tǒng)一市場(chǎng)的基礎(chǔ)性制度安排，以及人口自由遷移應(yīng)該成為基本的公民權(quán)利。國(guó)內(nèi)人口實(shí)現(xiàn)自由遷移，是統(tǒng)一的一元的國(guó)家公民平等制度的要求，也是建設(shè)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)的內(nèi)在要求。所以當(dāng)我們?cè)陂_展中美移民管理制度的相互比較中，借鑒美國(guó)的國(guó)際移民管理逐步放松居住注入管理、改革戶籍制度的同時(shí)，我們更要參考美國(guó)國(guó)內(nèi)人口自由遷移的管理制度來(lái)設(shè)計(jì)中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)內(nèi)移民制度框架。

正因?yàn)檫w移流動(dòng)制度構(gòu)成統(tǒng)一國(guó)家和統(tǒng)一市場(chǎng)的基礎(chǔ)性制度安排，我們要強(qiáng)調(diào)戶籍改革是一項(xiàng)關(guān)乎國(guó)家發(fā)展全局的重大改革，是推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展、實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)，以及實(shí)現(xiàn)中國(guó)建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家的關(guān)鍵改革。這迫切需要中央堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌，避免地方改革的相互牽制和碎片化。中央政府要具有全局性的頂層設(shè)計(jì)，帶頭推動(dòng)與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合配套，包括加大財(cái)政投入、積極推動(dòng)與監(jiān)督實(shí)施，制定必要的法規(guī)。目前，遷移流動(dòng)人口在城市落戶遇到的問題，一大部分是國(guó)家全局性和跨地區(qū)的保障福利體制建設(shè)問題(例如教育改革、社會(huì)保障改革、土地制度改革等)，這些帶有全局性的問題和改革，需要中央的領(lǐng)導(dǎo)及統(tǒng)籌，需要國(guó)家層面和整體制度建設(shè)，需要公共財(cái)力的合理配置，不能單靠地方政府。實(shí)質(zhì)性戶改要求打破城鄉(xiāng)和地域界限，擴(kuò)大非戶籍人口落戶的數(shù)量，將不可避免地涉及跨地方、跨行政地區(qū)的事權(quán)與財(cái)權(quán)、福利保障制度的銜接，和人口社會(huì)管理的協(xié)調(diào)問題，需要在一個(gè)更高的層次統(tǒng)籌規(guī)定與執(zhí)行。

國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，需要建基于一個(gè)統(tǒng)一高效的國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力市場(chǎng)、資本市場(chǎng)、產(chǎn)品消費(fèi)市場(chǎng)之上，需要破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，避免地方利益碎片化，并建立國(guó)民身份基礎(chǔ)上的整體福利體制和公共管理安排，并同時(shí)動(dòng)員地方自主和治理的積極性。這個(gè)改革任務(wù)中央政府責(zé)無(wú)旁貸�？v觀美國(guó)100多年來(lái)作為一個(gè)聯(lián)邦國(guó)家的國(guó)家治理，一個(gè)可資借鑒的地方在于聯(lián)邦政府不斷努力建設(shè)統(tǒng)一國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，使生產(chǎn)要素(包括人口和勞動(dòng)力資源)可以自由流動(dòng)和配置。中國(guó)的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化，其主體力量也必然是自由遷移流動(dòng)的勞動(dòng)者與家庭，以及基于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的資源優(yōu)化配置。推動(dòng)戶籍改革和國(guó)家發(fā)展，需要從全國(guó)一盤棋去考量，需要在中央層面做出積極的布局與安排，需要地方政府的積極改革實(shí)踐，這應(yīng)該成為戶籍制度未來(lái)改革的大方向。

當(dāng)前城鎮(zhèn)化的有效推進(jìn)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展迫切要求推動(dòng)戶籍改革。近期的可行措施應(yīng)是加快推進(jìn)戶籍改革、特別是大城市和特大城市的戶籍改革，增強(qiáng)市場(chǎng)機(jī)制對(duì)于人口遷移流動(dòng)和資源配置的基礎(chǔ)性作用，以及對(duì)遷移人口、流動(dòng)人口逐步提供以居住地為基礎(chǔ)的均等化社會(huì)福利和公共服務(wù)，加強(qiáng)對(duì)家庭和親屬遷移的支持。以此為著力方向努力推進(jìn)，將戶籍改革作為改革的杠桿，能夠有效推進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展邁上新的臺(tái)階。